十年两会·温暖记忆｜“为中华民族大家庭而歌唱”

但抽象的行政法规范仅能一般性地把握冲突的私人利益。

①所谓战略思维，就是要善于观大势、谋全局、顾长远、抓根本，客观辩证地对事物发展作出综合判断和决策。四、结语一个民族要想站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。

在本质上，法治是治国理政的基本方式，要求国家治理法治化即依法治国，要求执政党依法执政，要求各级政府依法行政。从四个全面战略布局看，全面依法治国具有基础性、保障性作用，要把全面依法治国放在‘四个全面的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面的关系，努力做到‘四个全面相辅相成、相互促进、相得益彰(18)。坚持依法治国和以德治国相结合(35)。在出台《法治中国建设规划(2020-2025年)》这一整体规划的同时，还必须在其引领下对法治政府和法治社会建设进行统一部署、同步推进，保证各个领域、各个方面的法治建设共同推进，不能孤立、分散、单一、局部地推进法治建设。政治和法治的关系集中体现为党和法的关系，正确认识把握党和法的关系，是正确认识处理政治和法治之间关系的最核心问题。

这其中，法治国家是目标，建设社会主义法治国家是中国共产党确立的建设社会主义现代化的重要目标，为引领法治中国建设指明了前进方向。可见，三者各有侧重、相辅相成，构成一体。2.《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》授予的是立法权，属于典型的授权立法，虽然与特定事项授权相比具有视野全局性、事项广泛性和长期性等不同特点，[12]但其具有鲜明的改革试点属性，且对部分法律规定产生了在特定区域变通适用的影响，因此，可将其视为广义的授权改革试点决定。

（二）越过法律保留原则带来的不利影响越过法律保留作出的授权改革试点决定，势必会因越权处置法律保留事项而产生合法性乃至合宪性问题。1.涉及法律保留事项的授权改革试点决定。法律保留是授权改革试点所应遵循的第一条红线，实际上也是贯穿试点过程始终的一条主线，以保证改革试点时刻保持审慎性。在纵向法律保留维度，全国人大常委会授权地方改革试点是发挥地方主动性和积极性的举措，但不能影响中央的统一领导。

[4]参见胡玉鸿：《法律原则适用的时机、中介及方式》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期，第27页。[30]参见秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期，第171页。

只有先根据法律保留原则来确定能否授权，才有下一步运用明确性原则或比例原则来调和授权给法制统一带来不利影响的空间。若该事项在范围上触及宪法保留，授权改革试点应审慎展开，遵守不影响国家整体性组织和运行的限度。授权明确性原则是对授权的有效控制，倘若授权不明确，就会给被授权机关创造过大的自主空间，最终造成大量由授权决定所加持的合法化越权。法律原则以其伦理性而证成法律的正当性，从宏观上确定法律的精神和目标，又以其抽象性而涵摄具体的规范与概念，在微观上弥补个案中的规范缺位，[4]推动具体规范的形成及适用。

[3]若要控制上述影响，就要为授权改革试点设置法律约束。[26]如在《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中，全国人大常委会授权国务院同意广东省人民政府在广东省暂时停止和实施部分行政审批。可以看出，上述问题背后各自隐含宪法判断，有的涉及宪法保留，有的涉及法律保留。参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第71页。

一方面，第12条背后的绝对保留标准不够明确，甚至语焉不详。二是改革事项没有明确的法律依据，需要经过全国人大常委会法律授权。

[5]然而，授权明确性原则主要强调授权要素的清晰性，旨在反对概括性授权、一揽子授权或空白授权，并不过多考虑授权本身的权限问题。法律保留具有为行政权划界的功能。

其中，部分决定暂停适用或暂时调整基本法律所带来的影响，明显超出了部分补充和修改的范围。应当指出，第12条规定的禁止授权事项，是绝对保留一般标准适用于授权国务院先行制定行政法规制度的立法体现。[32]据此标准，只要不直接影响到社会主义政治统一和市场统一，就可以针对特定事项作出授权改革试点决定。这种冲击体现在三个方面：第一，改革试点可能减损法制统一，如果在某个地方建立一种明显不同于其他大部分区域的法律机制或措施，显然会在法律上形成一定程度的‘独立王国，甚至影响国家的单一制属性。但由于授权对象的不同，在具体范围上有所区别。二、授权改革试点涉法律保留事项的梳理（一）授权改革试点决定的基本情况自2012年12月至2023年6月，全国人大常委会共计作出授权改革试点决定34项。

作为立法和行政关系、中央和地方关系的调节器，法律保留原则根据经济社会发展情况和改革实践需要作出调整，在对授权进行民主控制的同时，亦将其所蕴含的维护法制统一和民主正当的价值注入授权过程中，强化对授权的理性引导。改革试点机关在实践经验、信息资源、专业能力等方面具有优势，且负责制定试点具体办法，对改革试点具有事实上的主导性，这种弱民主模式显然不足以达到对改革试点进行民主控制的要求。

[17]参见李树忠：《改革与宪法关系论》，载《比较法研究》2020年第5期，第122页。（7）司法权属于中央事权，并且，诉讼和仲裁基本制度有可能与国家机关的组织职权调整形成交叉，有关诉讼、仲裁组织和职权设置的内部或局部调整的改革试点工作可以授权地方开展，但关涉诉讼和仲裁整体体制的改革试点工作则不能授出。

[13]基于法律保留的要求，某些事项专属于全国人大及其常委会，不能被授出。（5）税率调整及税收征收管理制度可以授权改革试点，但新税种的设立由于关联税收体系和经济体制，亦是对公民与国家关系的重大调整，应当遵循绝对保留，不宜授予地方进行试点。

部分授权决定涉及一些国家基础制度或根本性事项，但均是从宪法体制的某个局部或某项构成展开的。某些事项关涉基本法律的原则，全国人大常委会即便享有基本法律的修改权，也不能对此事项进行随意修改。据此，既然全国人大常委会可就基本法律的部分规定进行补充和修改，自然有权决定暂停适用或暂时调整基本法律的部分规定，但受到两项约束：一是暂停适用或暂时调整的范围应限于基本法律的局部，其带来的影响不能超出部分补充和修改。具体来讲，全国人大常委会享有暂停适用或暂时调整法律规定的概括性权限，但由于某些事项只能由宪法来规定，全国人大尚且不能以法律来先行规定或进行调整，更不用说由全国人大常委会对此进行暂停适用或暂时调整。

[2]王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，载《法学》2017年第5期，第42页。（三）若全国人大常委会有权暂停适用或暂时调整相关法律规定，是否有权授权国家机关就此进行改革试点？应注意，全国人大常委会作出授权决定，并非把暂停适用或暂时调整相关法律规定的职权授出。

将法律保留原则确立为授权改革试点应遵循的首要原则，进而与明确性原则、比例原则形成依次展开、前后贯通的融贯性原则体系，据此提炼规范要求，是推动授权改革试点规范化和理性化的基础性要求。综上所述，授权改革试点的合宪性由多项原则共同支撑。

少数授权决定说明中明确指出了授权事项的重要属性，如《对〈关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定（草案）〉的说明》指出人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）〉的说明》指出国家监察体制改革是对国家监督制度的重大顶层设计，是重大的政治体制改革，但没有紧接着阐明授出该事项并不违反法律保留原则。而政治权利对政治体制具有构成性、参与性和监督性功能，一旦剥夺，不仅对个体公民带来影响，更关系到整体政治体制的组织和运行，因而对其剥夺，须严格遵循绝对保留，不允许任何国家机关获得剥夺政治权利的授权。

授权改革试点在满足改革试验需要的同时，客观上产生了两个影响：一是，引发了职权在不同国家机关之间的转移或变动，全国人大常委会通过暂停适用或暂时调整部分法律规定，使得那些原先为法律所限制的事项得以进行改革试点，实则为试点机关在特定事项上创设了特定的行政权（或司法权）。大体而言，在授权决定说明中，全国人大常委会作出授权决定的理由，主要包括两个方面：一是改革事项涉及现行法律的修改调整、突破现行法律规定或与现行法律规定不一致，需要由全国人大常委会作出决定。法律保留是一切权力属于人民原则在代议民主层面上的表达，有关国家主权、国家组织、国家各领域基础制度、全体公民最核心权利的重要事项，保留给全国人大及其常委会以民主性最高的法律来规定。3.维护基础性的法制统一，发挥法律的引导、协调和纠偏功能。

若绕过法律保留，一味顺从改革发展需要来作出授权决定，就冲淡了非必要不授权的审慎精神，使得授权决定更多只是为重大改革做合法性背书，而不能发挥应有的约束、规范和引领改革的功能。部分研究注意到授权改革试点的权限限制，[1]但对于法律保留原则在授权改革试点的应用缺乏体系性解释。

[31]关于横向法律保留和纵向法律保留的区分，参见俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期，第189-208页。1.有些决定不具有试验性，也非暂时性，且未产生职权转移的法律效果，因此在性质上属于改革决定，但不能被归类为授权改革试点决定，例如《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》《关于军队战时调整适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉部分规定的决定》。

这是因为，授权权限范围是授权机关与被授权机关的宪法权限关系的体现，授权对象不同，权限关系就不同，授权范围就会呈现出差别。在横向法律保留维度，全国人大常委会授权包括国务院在内的国家机关进行改革试点所构成的权限关系，与《立法法》第12条规定的授权国务院在尚未制定法律的情况下就特定事项先行制定行政法规这一授权立法类型有相通之处。

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